Nuove regole 2026 sulle multe ZTL: come funziona la tolleranza e il cumulo delle infrazioni?

Dal 2026 il quadro delle sanzioni per l’accesso e la circolazione nelle ZTL (Zone a Traffico Limitato) sarà ridefinito dall’attuazione della riforma del Codice della Strada e dall’allineamento alle nuove regole europee sullo scambio di informazioni tra Stati membri. Per automobilisti, flotte e professionisti della mobilità questo significa dover gestire non solo importi potenzialmente più elevati, ma anche criteri più strutturati su tolleranza temporale, cumulo delle infrazioni e integrazione di eventuali ticket o pedaggi non pagati. In questo scenario, comprendere in anticipo come funzioneranno le nuove regole su tolleranza e cumulo delle multe ZTL diventa essenziale per prevenire contenziosi e pianificare correttamente l’accesso alle aree regolamentate.

Cosa cambia con la riforma del Codice della Strada per le sanzioni in ZTL

La riforma del Codice della Strada, avviata con la legge 177/2024 e i relativi decreti attuativi, introduce un impianto sanzionatorio più severo e strutturato, che incide anche sulle violazioni rilevate in ZTL tramite dispositivi elettronici. Il principio di fondo è quello di una maggiore coerenza tra gravità della condotta, reiterazione dell’illecito e risposta sanzionatoria, con particolare attenzione alle infrazioni ripetute nel tempo. In questo contesto, l’accesso non autorizzato o la permanenza irregolare in ZTL non viene più considerato un episodio isolato, ma può essere valutato come parte di un comportamento reiterato, con effetti diretti su importi, raddoppi e possibili sospensioni.

Un elemento chiave della riforma è il rafforzamento del quadro nazionale per il controllo elettronico e per la gestione delle infrazioni seriali. Le ZTL, già oggi presidiate da varchi con telecamere omologate, diventano uno dei terreni principali di applicazione di queste regole: ogni transito, ingresso o permanenza oltre i limiti consentiti può essere tracciato e, in presenza di reiterazione, trattato in modo più severo rispetto al passato. Parallelamente, l’istituzione di un Osservatorio nazionale sulle sanzioni consente al Ministero di monitorare come i Comuni applicano le nuove norme, anche in relazione al numero e alla frequenza delle multe ZTL emesse in serie nei confronti degli stessi veicoli.

Il quadro normativo interno si intreccia inoltre con l’evoluzione del diritto europeo. L’accordo sulla nuova direttiva UE per lo scambio transfrontaliero di informazioni sulle infrazioni stradali estende la cooperazione anche alle violazioni delle restrizioni di accesso dei veicoli, includendo quindi le ZTL. Dal 2026, questo comporterà una maggiore efficacia nella notifica e nella riscossione delle multe ZTL verso conducenti residenti in altri Stati membri, riducendo la possibilità che le violazioni commesse da veicoli esteri restino prive di conseguenze. Per i gestori delle flotte internazionali, la gestione delle ZTL italiane diventerà quindi un tema da presidiare con maggiore attenzione.

In parallelo, sul piano interno, il dibattito politico e istituzionale ha chiarito che l’indirizzo è quello di una “tolleranza zero” verso le violazioni più gravi e ripetute, pur mantenendo margini di proporzionalità per i casi meno rilevanti. Questo orientamento si riflette anche nella disciplina delle ZTL: se da un lato si apre la strada a criteri più chiari su tolleranza temporale e cumulo, dall’altro si riduce lo spazio per comportamenti sistematicamente elusivi, come l’accesso quotidiano non autorizzato confidando in lacune di controllo o in difficoltà di riscossione. In questo quadro, conoscere le regole sul cumulo delle infrazioni e sulle possibili difese diventa cruciale per evitare di trasformare una singola disattenzione in una lunga serie di sanzioni.

Tolleranza sul tempo di permanenza: quando scatta e come viene calcolata

La questione della tolleranza sul tempo di permanenza in ZTL riguarda soprattutto i casi in cui l’accesso è consentito solo per un intervallo limitato (ad esempio per carico e scarico, o per operazioni di breve durata) oppure quando è previsto un margine di tempo per l’uscita dopo la scadenza di un permesso o di un ticket. Con il nuovo impianto normativo, l’obiettivo è evitare che una minima eccedenza temporale, dovuta a circostanze oggettive (traffico, manovre, ricerca di un varco di uscita), si traduca automaticamente in una sanzione piena, pur mantenendo un approccio rigoroso verso chi sfrutta sistematicamente tali margini per eludere i divieti.

In pratica, la tolleranza può essere configurata come una “finestra” temporale minima entro cui l’uscita dalla ZTL oltre l’orario consentito non viene considerata infrazione autonoma, oppure come un criterio interpretativo per distinguere tra permanenza fisiologica e sosta irregolare. Il calcolo di questa finestra, tuttavia, non è uniforme a livello nazionale: spetta ai regolamenti comunali, nel rispetto del Codice della Strada e dei principi generali di proporzionalità, definire se e come applicare una tolleranza, specificando nei provvedimenti istitutivi della ZTL le fasce orarie, le modalità di controllo e gli eventuali margini di uscita. Per l’utente, questo significa dover verificare attentamente la segnaletica e gli atti comunali, perché la presenza o meno di una tolleranza può cambiare radicalmente l’esito di un eventuale verbale.

Un altro aspetto rilevante riguarda la distinzione tra tempo di transito e tempo di permanenza. Nei sistemi più evoluti, il varco elettronico registra sia l’ingresso sia l’uscita, consentendo di ricostruire la durata effettiva della presenza del veicolo in ZTL. In tali casi, la tolleranza può essere applicata sul tempo complessivo (ad esempio, pochi minuti oltre il limite massimo consentito), mentre nei sistemi che rilevano solo l’ingresso la valutazione si concentra sull’orario di accesso rispetto alle fasce autorizzate. Dal punto di vista probatorio, la disponibilità di dati puntuali su ingresso e uscita può incidere anche sulla possibilità di contestare il verbale, ad esempio dimostrando che la permanenza è stata limitata e compatibile con una tolleranza ragionevole.

È importante sottolineare che la tolleranza non va confusa con una “franchigia” generalizzata: non si tratta di un diritto a restare oltre il consentito, ma di un margine tecnico-giuridico per evitare sanzioni sproporzionate in presenza di scostamenti minimi. In un contesto in cui il legislatore ha rafforzato il principio di severità verso le violazioni ripetute, confidare sistematicamente sulla tolleranza può rivelarsi controproducente, soprattutto se i varchi registrano accessi frequenti e prolungati oltre i limiti. Per chi utilizza regolarmente le ZTL per lavoro, è quindi preferibile organizzare orari e percorsi in modo da rientrare con sicurezza nei limiti, piuttosto che contare su margini interpretativi che possono variare da Comune a Comune.

Più passaggi nello stesso giorno: quando le multe si accorpano in un’unica sanzione

Uno dei temi più delicati per gli automobilisti riguarda il cumulo delle infrazioni quando si effettuano più passaggi nello stesso giorno attraverso i varchi ZTL. La domanda pratica è se ogni transito irregolare generi una multa autonoma o se, in determinate condizioni, le violazioni possano essere considerate come un’unica condotta illecita, con conseguente emissione di un solo verbale. La riforma del Codice della Strada, pur non dettando una disciplina di dettaglio specifica per ogni casistica ZTL, si inserisce in un orientamento più generale volto a rendere il cumulo delle sanzioni più proporzionato, evitando che una sequenza ravvicinata di passaggi si traduca in un numero eccessivo di verbali rispetto alla reale gravità del comportamento.

In linea di principio, la tendenza è quella di distinguere tra condotta unitaria e condotte distinte. Se i passaggi multipli nello stesso giorno sono strettamente collegati a un’unica esigenza di spostamento (ad esempio, ingresso e uscita dalla ZTL in un arco temporale limitato, con eventuali transiti intermedi per manovre o percorsi obbligati), è più coerente considerarli come un’unica violazione, soprattutto quando il divieto riguarda l’accesso tout court e non singoli varchi. Diverso è il caso di accessi ripetuti e distanziati nel tempo, che denotano una scelta consapevole di ignorare il divieto in momenti diversi della giornata: in tali situazioni, la configurazione di più infrazioni autonome risponde alla logica di sanzionare una reiterazione effettiva.

La questione del cumulo assume rilievo anche in relazione alla reiterazione nel medio periodo. Con il nuovo impianto sanzionatorio, la ripetizione di infrazioni analoghe in un arco temporale definito può comportare aggravamenti, raddoppi o misure accessorie più incisive. Per questo motivo, la distinzione tra più passaggi nello stesso giorno (potenzialmente accorpabili) e violazioni ripetute in giorni diversi (tipicamente considerate autonome) non è solo teorica, ma incide concretamente sul profilo sanzionatorio complessivo del conducente o del proprietario del veicolo. In prospettiva, l’attività dell’Osservatorio nazionale sulle sanzioni potrà contribuire a uniformare le prassi applicative dei Comuni, riducendo le differenze interpretative sul tema del cumulo in ZTL.

Per l’utente, la conseguenza pratica è che non tutte le “multe seriali” per ZTL hanno lo stesso fondamento giuridico. In alcuni casi, la contestazione di una serie di verbali emessi per passaggi ravvicinati nello stesso arco orario può poggiare proprio sull’argomento della condotta unitaria e della necessità di un cumulo più proporzionato. In altri, invece, la ripetizione di accessi in fasce orarie diverse o in giorni successivi rende più difficile sostenere l’accorpamento, perché il comportamento appare come una scelta reiterata di violare il divieto. Comprendere questa distinzione è essenziale per valutare se e come impostare un’eventuale difesa, evitando di sovrapporre situazioni giuridicamente diverse sotto l’etichetta generica di “multe seriali”.

Ticket o pedaggio non pagato: come viene integrato nella multa ZTL

Un ulteriore profilo riguarda i casi in cui l’accesso o la permanenza in ZTL è subordinato al pagamento di un ticket o di un pedaggio, ad esempio tramite varchi a pagamento, permessi giornalieri o sistemi di tariffazione dinamica. Qui il problema non è solo l’accesso non autorizzato, ma anche la mancata corresponsione della tariffa dovuta. La riforma del Codice della Strada, intervenendo sul tema del rapporto tra tariffa non pagata e sanzione amministrativa in altri ambiti (come la sosta a pagamento), offre un quadro interpretativo utile anche per le ZTL: l’obiettivo è evitare duplicazioni o sproporzioni, mantenendo però un chiaro disincentivo verso chi utilizza l’area regolamentata senza pagare quanto dovuto.

In termini pratici, il mancato pagamento del ticket ZTL può essere trattato in due modi principali. Da un lato, come violazione del divieto di accesso, quando il pagamento costituisce condizione per l’ingresso: in questo caso, la sanzione segue la disciplina generale delle ZTL, con importi e conseguenze previste dal Codice della Strada per l’accesso non autorizzato. Dall’altro, come inadempimento tariffario, quando l’accesso è formalmente consentito ma subordinato al pagamento di una somma: qui la sanzione può consistere nell’importo amministrativo previsto, eventualmente integrato dalla richiesta di pagamento della tariffa non corrisposta. Il punto centrale è che il sistema deve risultare proporzionato, evitando che la somma tra multa e tariffa superi in modo irragionevole il valore del servizio non pagato.

Le indicazioni emerse in materia di sosta a pagamento, dove si è cercato di rendere più equilibrato il rapporto tra tariffa non pagata e sanzione, rappresentano un precedente significativo. Anche per le ZTL, infatti, si tende a considerare che la mancata corresponsione del ticket non possa giustificare un cumulo illimitato di importi, soprattutto quando l’utente ha comunque fruito dell’area per un tempo limitato. Ciò non significa che il mancato pagamento sia tollerato, ma che la risposta sanzionatoria deve mantenere un nesso ragionevole con l’entità dell’illecito. Per i Comuni, questo implica la necessità di definire con chiarezza, nei regolamenti e nella segnaletica, le condizioni di accesso, le tariffe, le modalità di pagamento e le conseguenze in caso di inadempimento.

Dal punto di vista operativo, la presenza di sistemi elettronici di controllo consente di incrociare i dati di accesso con quelli di pagamento, riducendo le aree di incertezza. Tuttavia, restano possibili situazioni di frizione, ad esempio in caso di malfunzionamento dei sistemi di pagamento, di errori nella registrazione della targa o di ritardi nella contabilizzazione del ticket. In tali casi, la documentazione delle operazioni effettuate (ricevute, estratti conto, schermate di conferma) può risultare decisiva per dimostrare l’avvenuto pagamento o per contestare l’eventuale verbale. Anche qui, la logica di fondo della riforma è quella di un sistema più rigoroso verso gli abusi, ma al tempo stesso più attento a evitare sanzioni ingiustificate in presenza di comportamenti sostanzialmente corretti.

Come difendersi dalle vere multe seriali e cosa non è più impugnabile

Con l’inasprimento del quadro sanzionatorio e il potenziamento dei controlli elettronici, il tema delle multe seriali in ZTL assume una rilevanza crescente. Non tutte le sequenze di verbali, però, hanno lo stesso fondamento giuridico: in alcuni casi si tratta di una pluralità di infrazioni effettivamente autonome, in altri di una frammentazione eccessiva di una condotta sostanzialmente unitaria. La riforma del Codice della Strada e l’evoluzione della giurisprudenza spingono verso una maggiore attenzione alla proporzionalità del cumulo, ma al tempo stesso riducono gli spazi per contestazioni generiche basate solo sul numero elevato di verbali ricevuti.

Per difendersi efficacemente dalle vere multe seriali, è necessario analizzare con precisione la cronologia degli accessi, gli orari, le fasce di validità dei divieti e l’eventuale presenza di permessi o autorizzazioni. Nei casi in cui i passaggi siano concentrati in un arco temporale ristretto e riconducibili a un’unica esigenza di spostamento, può essere sostenibile argomentare la natura unitaria della condotta e chiedere un trattamento sanzionatorio più proporzionato. Al contrario, quando gli accessi si distribuiscono su più giorni o su fasce orarie diverse, la possibilità di ottenere un accorpamento si riduce sensibilmente, perché la reiterazione appare come una scelta consapevole di ignorare il divieto. In questo scenario, è importante distinguere tra strategie difensive realistiche e aspettative non più compatibili con l’indirizzo normativo attuale.

Un altro aspetto cruciale riguarda ciò che non è più impugnabile o lo è solo entro margini molto ristretti. L’affidabilità dei dispositivi elettronici omologati, la chiarezza crescente della segnaletica e la tracciabilità dei dati riducono lo spazio per contestazioni basate su vizi formali o su presunti errori di rilevazione non supportati da elementi concreti. Inoltre, l’indirizzo politico-istituzionale verso una maggiore severità nelle violazioni ripetute rende meno praticabili le difese che puntano a minimizzare la reiterazione, soprattutto quando i dati oggettivi mostrano un numero elevato di accessi irregolari nel tempo. In altre parole, la linea di confine tra multe effettivamente contestabili e sanzioni difficilmente aggredibili si sta spostando verso una maggiore tutela dell’interesse pubblico alla sicurezza e alla regolazione del traffico.

Per gli automobilisti e per i gestori di flotte, la conseguenza è la necessità di un approccio più preventivo che difensivo: conoscere in dettaglio le regole delle ZTL frequentate, verificare la validità dei permessi, monitorare gli accessi dei veicoli e intervenire tempestivamente in caso di anomalie diventa più efficace che affidarsi a ricorsi ex post. Allo stesso tempo, nei casi in cui emergano effettive criticità – ad esempio una serie di verbali generati in un arco temporale ristretto per un’unica manovra o per una situazione non correttamente segnalata – resta possibile valutare azioni mirate, supportate da documentazione e da un’analisi puntuale della normativa applicabile. In un sistema che tende alla “tolleranza zero” verso gli abusi, la chiave è distinguere con rigore tra errori episodici, condotte seriali e margini residui di contestazione realmente fondati.